[Poor Economics Series #5] 가난한 아이들이 학교에 가지않는 이유에 대하여 : 보편적 초등교육(Primary Education for All)을 위한 방법론 살펴보기
2014. 12. 8. 9:58
‘국제사회의 원조를 받는 국가에서 원조를 지원하는 국가’라는 슬로건은 다소 진부적이게 들리기는 하지만 이러한 경험과 역사는 국제개발을 공부하는 우리에게 훌륭한 교훈이 될 수 있을것이라는 생각이 된다. 가끔 어르신분들을 대상으로 인터뷰를 하다보면 무학 또는 초등학교를 다니다가 그만두신 분들을 많이 만나게 된다. 농촌에 사셨던 분, 가난한 집(그 시대는 대다수가 가난했지만)에서 태어나신 분들이 학교를 제대로 다니지 못한 비율이 더욱 높다는 사실을 알게 된다. ‘먹고 살 수 없는데 어떻게 학교를 다닐 수 있겠니?’, ‘전쟁으로 학교를 그만두었다', ‘여자라서 초등학교도 못 가봤다'라는 이야기를 듣게 될 때마다 우리가 살고 있는 지금의 현실과의 큰 차이를 느끼게 된다.
방글라데시와 네팔에서 초등학생들과 선생님들을 만나서 1시간 넘게 작은배를 타고 산을 걸어서 간 적이 있었는데 그 곳 선생님들의 가장 큰 고민은 농번기때 아이들이 학교에 출석하지 않는다는 것이라는 이야기를 들으며 우리 부모님의 경험을 비추어 이해하고자 하는 노력을 한적이 있었다.
지금은 누구나 교육에 대한 투자를 많이 하려고 하는데, 왜 우리 어르신이 살았던 세대에는 아이들을 초등학교도 제대로 보내지 않았을까? 왜 지금 방글라데시, 네팔, 아프리카 지역의 국가들의 아이들은 초등학교를 제대로 다니지 못하는 것일까? 우리 어르신들이 ‘그때 학교만 더 다녔으면 지금 내가 이런 일들을 할 수 있을텐데’라는 아쉬움의 표현을 개발도상국가의 아이들도 미래에 비슷하게 할까? 라는 생각이 든다면, 이들에게 초등학교라도 보낼 수 있도록 지원할 수 있는 방법이 무엇인지를 지금 고민해 볼 필요가 있을 것 같다.
모두를 위한 보편적인 초등교육(Primary Education for All)
새천년개발목표(Millenium Development Goals, MDGs, 이하 MDGs)를 개략적으로 설명한 글에서 논의한 것처럼, MDG 2에서는 2015년까지 개발도상국의 모든 아이들이 초등교육을 달성할 수 있도록 노력할 것을 명시하고 있다. 2015년인 내년, 전 세계는 이 목표를 달성해야만 하지만 여전히 전 세계적으로 5천 7백만명의 아이들이 초등학교에 다니지 못하고 있다. 통계적으로 살펴보면 학교밖에 있는 학생들의 수는 2005년 이래로 상당하게 줄어들고는 있지만, 전세계적으로 초등교육 등록율은 87에서 89% 수준에 머물고 있다. 특히 상당한 노력이 이루어졌다는 평가에도 불구하고 사회경제적 특성 및 지역적 격차에 따라서 큰 격차가 발생한 것으로 나타났다. 서아시아(South Asia)와 사하라 사막 아프리카 이남지역(sub-Saharan Africa)에서는 여전히 초등학교 등록비율이 다른 지역에 비해서 상대적으로 낮다. 이 지역에서 초등학교 등록율이 저조한 이유는 상당수의 아이들이 가정형편, 전쟁, 아동노동, 자연재해와 같은 이유로 인하여 초등학교를 그만두는 비율이 상당히 높기 때문이다.
"Data Tell Us", UNESCO
그림 1. 학교밖에 있는 아이들의 수(지역별) 2000-2011
지역별로 살펴보면 보편적인 초등교육을 달성하는 과정이 느리다는 것을 알 수 있다. 사하라 사막 아프리카 이남지역(Sub-Saharan Africa)에서 학교밖에 있는 아이들의 3천만명으로 가장 많다는 것을 알 수 있다. 즉 이 지역에서는 5명 중 1명이상의 아이들이 학교에 한번도 다닌적이 없거나 또는 초등학교를 마치지 못했다고 추측된다. 대조적으로 서남아시아에서는 지난 20년동안 급속도로 진보가 일어났다. 1999년에 4천만명이였던 학교 밖 아이들수의 수가 2011년에는 천 2백만명으로 줄어 들었다.
그림 2. 지역별 년도별 학교밖 아이들의 수 비교, 2000,2005,2011 (출처 : UNESCO)
초등학교를 졸업하지 못하는 많은 아이들
초등교육의 확대를 위한 전세계적으로 관심이 매우 높은데도 불구하고 여전히 많은 수의 아이들이 초등학교를 제대로 졸업하지 못하거나 학교 문앞에도 가보지 못한 경우가 많은 것으로 나타났다. 학교밖에 있다고 생각되는 5천 7백만명의 아이들 중 적어도 절반(49%)는 아마도 한번도 학교에 가보지 못한 아이들일 것이라고 추측되며, 그리고 나머지 50%는 초등학교에 입학은 했지만 중간에 그만두거나 쉬고 있는 학생들이라고 예상되는 집단이다. 정책적으로 학교를 가본 적이 없는 아이들을 위한 지원은 매우 어려운 문제일 수 있다. 왜냐하면 이들이 학교를 가지 못하게 하는 다양한 구조적인 문제들이 산재해있기 때문이다.
데이터 수집이 가능한 57개 국가를 대상으로 UNESCO에서 측정한 표를 살펴보면 지역(도시와 농촌), 가구의 경제적 특성에 따라서 초등학교 교육등록률에 큰 차이가 발생하고 있는 것을 확인할 수 있다. 학교밖에 있는 아이들의 비율은 농촌(23%), 도시(12%)로 나타나, 농촌에 있는 아이들이 초등학교 다니지 못하는 비율이 도시에 비해 2배정도 높은 것으로 나타났다. 가구 소득수준에 따라서 초등학교 등록율의 차이는 더욱 명확하게 나타난다. 소득분위 5분위에서 가장 부자집단에서 아이들이 초등학교에 다니지 않는 비율이 9%, 가난한 경우는 31%로 그 차이가 매우 큰 것으로 나타났다. 또한 분쟁지역의 아이들, 문화적으로 여자아이들이 학교에 출석하는데 장애요소가 많은 국가(파키스탄, 아프가니스탄등)의 아이들이 학교밖에 있는 비율이 높은 것으로 예측된다.
그림 3. 학교밖 아이들의 개인, 가구특성에 따른 평균비율(57개국) 출처 : UIS calculations based on household survey data from 57 countries 2006-2011 (UNESCO)
아이들이 학교에 다니지 않는 이유
다음으로 살펴볼 것은 왜 많은 수의 가난한 아이들이 학교에 다니지 않는지에 대해서이다. 비록 일관된 합의점을 얻기는 어렵지만 여기서는 먼저 개발도상국에서 초등학교 등록율이 낮은 이유와 이로 인해 초래되는 부정적인 결과와 그리고 아이들이 초등학교에 다닐 수 있도록 우리는 어떠한 노력을 해야 하는지에 대해서 생각해보도록 하겠다.
Learning for All, WorldBank
교육의 공급과 수요측면(The supply of Education & The demand of education)
공급측면에서 아이들의 초등학교등록을 저해하는 요인을 살펴보면, 시골지역의 경우 학교가 없는 경우가 많으며 도로사정이나 교통편이 좋지 않기 때문에 아이들이 학교에 가는 것이 쉽지 않다. 또한 훈련받은(일정수준)의 교사들이 부족하고 학급의 학생수가 많기 때문에 교육의 질이 높지 않을 가능성이 매우 높다. 그러나 이러한 이유가 아이들이 학교에 가지 않는 이유의 전부일까?
그렇다면 학생과 부모님 입장, 즉 수요측면을 생각해볼 필요가 있다.
어떠한 강제조건이 없어도 부모님들은 그들의 아이들을 학교에 보낼 수 있을까? 자녀들을 학교에 보내기로 결정을 내리는데 제한요인은 무엇일까? 부모님들이 학교에 다닌적이 없다면 그리고 교육의 혜택에 대해서도 인지하지 못하고 있다면 부모님들은 아이들을 학교에 보내기로 쉽게 결정할 수 있을까? 아이들을 학교에 보내는데 있어서 가장 큰 제한조건은 집안에서 경제적 자원이 부족한 이유로 인해 아이들의 노동력을 필요로 하기 때문이다. 또는 문화적인 이유로 인하여 특히 여자아이들은 어린나이에 결혼해야 될지도 모른다.
교육투자에 대한 기대치(the return to education)
개발도상국의 부모들은 아이들을 학교에 보낼 때 어떠한 기대를 하고 있는 것일까? 교육투자에 대한 어떠한 사회경제적 가치를 예상하는 것일까? 경제적으로는 아이들이 교육을 받을수록 더 좋은 직업을 찾거나 높은 임금을 받을 가능성이 높게 된다. 이는 개발도상국에서 인적자원개발이 어떻게 빈곤퇴치와 긴밀한 관계가 있는지를 설명하는 주요한 논리이기도 하다. 아이들을 교육하는 것은 특히 여자아이들의 교육은 빈곤해소에 가장 중요한 영향을 준다. 특히 여자아이들의 중학교 교육에서 매년 추가년도를 공부하는 것이 미래의 임금을 약 8-10%% 정도 상승시키는 데 영향을 미친다고 한다. 아래 그래프는 교육년수와 임금과의 상관관계를 제시한 결과이다.
그림 4. 교육년수와 임금과의 상관계수 출처 : Angrist and Acemoglu, 2010
비화폐적인 차원에서는 교육을 받은 아이들은 사회의 일원으로 적극적으로 참여할 수 있으며 미래의 가족계획, 아동양육에 대해서 올바른 결정을 하며, 합리적인 의사결정을 할 수 있을 것이다. 실증연구에 따르면 5학년 여자아이들은 초등교육을 받지 않은 여자아이들에 비해서 초혼연령이 늦어지고, 건강을 지키기 위한 기본적인 노력을 하며, HIV/AIDS에 감염될 가능성이 줄어들고 학교를 졸업한 후 직업을 가질 가능성이 높고 은행대출을 받을 가능성도 높다고 한다(출처 : 월드뱅크 education for all brief)
아이들을 학교에 다닐 수 있도록 유인할 수 있는 방법은 무엇일까?
Kremer(2003)의 연구에 따르면 가난한 아이들이 학교에 출석하지 않는 이유나 이들의 참여를 높이기 위한 최선의 방법에 대해서는 합의점이 존재하지 않는다. 특히 아동노동이 가족의 생계에 필수적이거나, 여자아이의 교육에 대한 문화적 장벽이 높다면 아이들을 학교로 보내기 어려울 것이라는 것이다. 이럴경우 학교가는데 드는 비용을 줄여주거나 아이들이 학교에 출석하면 엄청난 보상을 해야 된다는 것이다.
교육의 비용 절감
아동 노동이 가계 소득에 크게 기여하는 것이 아니라면(Dreze and Kingdon, 2001), 학교에 가는 데 드는 비용을 줄여주거나 학교에 가는 것에 대한 더 큰 보상을 주는 것은 학교등록율을 높이고, 사회적인 임팩트를 창출할 수 있다고 한다. 이들은 지난 5~10년간 라틴아메리카, 사하라 이남 아프리카, 서남아시아에서 시행된 프로그램들을 무작위평가방법(Randomized evaluation techniques)을 사용하여 정교하게 평가하였다. 결과적으로 학교에 가는 것의 비용을 감소시켜주고, 출석에 대해 보조금을 지불하는 것이 교육의 참여 확대를 위한 효과적인 방법이라는 것이며 학교 출석율이 높아지면 아동의 건강개선도 증가되고 이는 가장 비용효과적인 방법이라고 평가하였다. 여기서 논의된 프로그램들은 남학생/여학생 모두에게 유의미한 결과가 도출되었으나 더 큰 변화는 여학생 출석률에서 발견되었다. 하지만 교육의 질의 개선은 반드시 참여 확대로 이어지진 않았고, 더 높아진 출석률은 항상 측정가능한 학습의 개선으로 이어지지 않았다. 이러한 프로그램들이 행해진 국가들에서 참여률이 인센티브에 따라서 상대적으로 차이가 있었으며 이는 국가의 사회경제 및 문화적 환경에 따라서 임팩트에 차이가 발생한다는 것을 의미하며, 따라서 국가의 특성을 고려한 세부화된 프로그램이 운영될 필요가 있다는 것을 의미한다.
멕시코의 PROGRESA 프로그램은 학교에 출석한 가구에게 일정의 보조금을 지급함으로써 참여가구둘이 교육에 대한 비용을 줄일 수 도록 지원한 대표적인 성공사례이다. 아이가 학교에 정기적으로 출석하고 백신 같은 예방용 건강검진을 받는 경우에 한해 그 가구에 현금으로 보조금을 지급하였다. 해당 프로그램은 무작위로 진행되었기 때문에, 서로 다른 지역 사이에서 효과성을 측정할 수 있었다 (Schultz, 2004). 프로그램의 주요 핵심은 아동 건강과 복지 증진이었으며, 동시에 이 프로그램에 참여하고 있는 1~8학년 학생들의 학교 등록율을 3.4% 증가되었다. 중학교로 올라가면서 생기는 중퇴 문제를 다루기 위해서 6학년 이후에 대한 지불 증가하였으며 6학년까지의 교육과정을 이수하는 여학생의 비율이 가장 많이 증가(14.8%)하였다. 프로그램이 무작위로 도입되었기 때문에 프로그램의 편익이 명확하였고, 이에 따라 멕시코 정부는 프로그램을 확대하였으며, 비슷한 프로그램이 다른 라틴아메리카나 터키 지역에서 소개되고 시행되고 있다.(이 프로그램을 조건부현금지급 프로그램으로 명명하고 있으며, 이에 대한 자세한 내용은 조건부현금이전 프로그램 살펴보기)
교복 지급
개발도상국의 학부모들이 아이들을 학교에 보내기 위해서 비용측면에서 유인책을 제공하는 방법이 효과적이라는 또 다른 실증적인 증거가 있다. 이러한 비용측면의 유인책에는 수업비용, 교복, 수업자재들 지원이 포함된다. ‘ICS 아프리카’라는 NGO는 케냐 지역의 학교출석율이 낮은 14개 학교 중 무작위로 7개 학교에 선택하여 교복, 교과서를 지급하고 교실을 확대하는 등의 프로그램을 시행하였다(Kremer et al., 2003). 이 지역에서 교복의 가격은 6달러정도로 1인당 소득이 340달러인 나라에서는 상당히 비싼 수준이었으며 따라서 이는 아이들의 학교결석율과 밀접한 관련이 있을 것으로 추측되었다. 교복과 교과서를 무료로 지원하는 프로그램이 시행된 학교에서, 학교 중퇴율은 매우 낮아졌으며 5년 후, 학생들의 약 15% 이상은 교육을 더 이수하였다.
해당 프로그램은 상당히 효과적인 것으로 평가를 받아서 케냐 인근 지역의 많은 학생들이 프로그램이 시행된 학교로 옮겨옴으로써 수업 규모가 50% 커졌다.
무상 급식
무상 급식 또한 출석률을 높이기 위해 여러 나라에서 이미 시도된 접근법이다. 특히 사하라이남 아프리카 지역에서 널리 적용되었으며, 에티오피아의 우리나라 NGO에서는 지금도 이 방법을 적용하고 있다고 한다. 최근 인도 대법원 판결에 따르면 모든 공립 학교 무상 급식 의무화가 되었고 아직까지 이러한 프로그램의 효과성에 대한 엄격한 평가는 이루어지지 않고 있다(이 글을 읽는 현장에 계시는 분들이 평가해볼 수 있는 주제라고 생각된다). 케냐 유치원 무상급식 평가사례(Vermeersch and Kremer, 2005)에 따르면 무료 조식을 지급하는 25개 학교에서의 출석율이 그렇지 않은 25개의 비교군 학교보다 30% 높았으며, 급식이 시행되는 학교에서는 시험점수 또한 높았다는 결과가 있다.
건강 개선
많은 아이들의 건강이 좋지 않기 때문에 종종 학교에 결석을 하게 되고 이는 결국 학교를 그만두게 되는 결과를 초래하기도 한다. 구충제를 학교에서 나눠주는 간단한 개입방법만으로도 아이들의 건강을 증진시킬 수 있고 이는 학교 출석율을 높이는 데 중요한 영향을 미치기도 한다. International Child Support (ICS)라는 NGO에서는 1998년 Primary School Deworming Project (PSDP)프로그램을 케냐에서 시작하였다. 이들은 1998, 1999,2001년에 RCT방법을 이용하여 구충제지급이 아이들의 학교출석율에 미치는 영향평가를 실시하였다. 구충제를 학교에서 무료로 나눠주는 프로그램(Miguel & Kremer, 2001)은 아이들의 학교출석율을 28일/년 증가시키는 것으로 나타났다.
이외에도 몇가지의 RCT(Randomized Evaluation)방법에 근거하여 아동의 출석율을 증가시키는 비용효과적인 방법이 있으며, 아래는 이를 정리한 표이다. 학생들의 낮은 출석률, 선생님들의 결석과 자질의 문제, 학교기자재 및 시설이 좋지 않은 것들은 개발도상국에서 아이들의 초등교육을 확대하기 위한 제약임에 틀림없다. 또한 학교를 졸업하여도 아이들의 낮은 학업성취도 역시 초등교육의 보편화를 위한 걸림돌이였다. 이를 해결하기 위해 많은 개발도상국가들은 공급측면의 확대, top-down 방식의 정책을 통해서 학교를 짓고, 기자재를 제공하는 등의 노력을 시도하였다. 그러나 만약 학부모들이 아이들의 교육에 대한 수익에 대해서 제대로 알고 있지 못하다면, 즉 교육이 별로 필요하지 않다고 생각하다면 또는 아이들을 교육하기 위한 비용이 굉장이 크다면 아마 이러한 공급측면의 확대에도 불구하고 초등학교 등록율이 높아지지는 않을지도 모른다. RCT를 이용한 비용효과분석은 낮은 비용의 간단한 개입, 예를 들어 구충제를 제공하거나 교육에 대한 효과 및 수익(returns to education)에 대해서 부모들에게 알려주는 것등의 방법을 통해서 출석율을 높일 수 있다는 것을 우리에게 알려주고 있다.
그림 5. 국가별/대상별 100달러 당 늘어나는 교육연수 출처 : Poverty Action Lab
지금까지 살펴본 바에 따르면 국가별로 대상별로 다양한 결과가 도출되므로 특정 프로그램이 가장 비용효과적이다라고 말하기는 어렵다. 이는 결국 우리의 몫인 것이다. 지금도 개발도상국 각 지역에서 가난한 사람들을 위한 프로그램을 시행하고 있는 여러분들이 그 자리에서 함께 고민하고 나눠야 할 주제라고 생각하며, 다양한 아이디어와 결과들을 나눌 수 있기를 기대한다.
작성자 : ISQ 윤남희
